领思熵见首发：的地方政府融资平台公司转型中审计监督与建设性作用研究

2026-07-24 来源：山东教育在线

引言

地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门、机构或所属单位出资设立，曾在城市基础设施建设、公益性项目投资和地方投融资活动中发挥重要作用的国有企业或国有控股企业[1-3]。其本质上是企业法人，而非政府机构，是我国经济发展和体制改革的伴生产物。随着我国城镇化进程的不断加快，地方政府的公共基础设施建设和城市发展需要大量资金，而银行等金融机构融资渠道有限，所以地方政府只能通过成立地方融资平台来筹集资金，并引发了一系列的问题，危害金融安全和社会安定[4-6]。2024年以来，中央政府多部门出台关于地方政府融资平台的一系列政策文件，要求加强监管审计力度，规范融资举债行为，严格限期转型退出。

笔者在此对地方政府融资平台的概念、存在的问题及风险进行了分析研究[7-10]。本文中“融资平台”是指由地方政府及其所属部门、机构等通过出资设立，承担城市基础设施投资与建设职能的国有企业，本质是企业法人，受国资委领导监督管理，在《公司法》框架下规范运行。根据其业务类型主要分为：城市建设（开发）集团、保障房建设公司、担保公司、文旅公司、小额贷款公司、金融控股公司、房地产开发企业等。从审计视角出发[11-16]，对“融资平台”的治理机制和存在问题进行分析，并提出完善“融资平台”治理机制、促进转型发展、风险识别、整改闭环和加强制度建设的审计建议。

基于上述背景，本文拟回答三个问题：第一，地方政府融资平台公司转型面临哪些突出风险？第二，审计机关在平台公司转型中应如何定位其监督作用与建设性作用？第三，融资平台转型审计应重点关注哪些领域，并如何形成整改闭环和治理效能？本文的可能贡献在于，从地方审计实践出发，将融资平台风险治理与审计建设性作用相结合，提出较为系统的融资平台转型审计框架。

一、地方政府融资平台问题治理与国家审计的重要意义

近几年来，“融资平台”作为地方政府重要的融资渠道和建设力量，有力地推动了地方港口道路机场、保障房、城市基础设施、各类园区等重大项目的建设和运营，是地方经济发展的主力军和城市建设的先锋军，反映了地方国有经济的控制力、影响力和带动力，促进了地方经济的发展。但是，随之也暴露出过度举债、挪用资金、到期无力偿还、公司治理结构不规范等问题，给地方经济发展和社会稳定带来风险，进而有触发金融风险的可能。2026年6月12日，中国人民银行公布的2026年5月金融统计数据报告显示，截至今年5月末，我国政府债券余额100.6万亿元，同比增长15.1%，这也是我国政府债务余额首次突破100万亿元关口。其中地方城投隐性债务约69万亿元（无官方法定额度，市场一致测算值）。2026年全年的债务限额约为111.74万亿元，较上年增加约11.89万亿元。（注意：“余额”是实际存量，“限额”是法定上限，数据仅统计政府显性债务。2025年末国债与地方债余额合计约96.05万亿元）。依据相关金融机构估计，我国影子银行规模也有20万亿元左右，这些影子银行募集的资金大部分都流向了地方融资平台。这些无疑是给地方财政情况带来了很大的不确定性，地方政府融资平台也将面临着巨大偿债压力，可能引发金融风险问题。

“融资平台”促进了地方经济发展，壮大了地方政府经济实力，但也存在很多问题，有的甚至很严重，对地方经济建设安全和财政金融稳定造成了一定压力和风险。为了规范“融资平台”的举债行为，保证平台公司按期退出，成功转型为经营性企业，我国出台了一系列政策法规。2021年，国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提到清理规范地方融资平台公司，对失去清偿能力的可依法破产。2023年，国务院办公厅出台《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35号文），随后多部门联合出台《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》。2024年，人民银行、财政部出台《关于规范退出融资平台公司的通知》（银发[2024]150号文），要求2027年6月底前实现融资平台清零，设定硬性时间表。2024年底，全国人大常委会亮出12万亿元化债“组合拳”，其中包括新增6万亿元政府债务限额（2024-2026年每年2万亿元），专项用于置换存量隐性债务。2025年《政府工作报告》强调“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解”，2025年上交所修订发布《公司债券发行上市审核规则适用指引第3号》，2025年“十五五”规划建议，明确“推进融资平台出清”，在国家中长期规划中设定目标，转型出清成为确定方向。除了这些，还有其他一些“补丁式”规章制度，不一一列举。以上顶层设计出台的这些政策法规制度规定，是我国中央政府规范地方政府融资平台举债行为、限期退出、防范和化解地方政府平台债务风险的重要制度保障。

国家审计是国家监督体系的重要组成部分，根据新修订后的《审计法》规定，国家审计是审计机关依法独立对财政收支、财务收支以及相关经济活动的真实、合法和效益进行审计监督的制度安排。审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉；审计评价也应在法定职权范围内进行。“融资平台”作为地方国有企业和地方债务风险的重要承载主体，其资产负债、融资行为、投资决策、资金使用、公司治理和风险防控情况，均应成为地方审计机关服务财政金融风险治理的重要监督内容。

综上所述，“融资平台”作为我国地方政府重要的经济支柱和融资渠道，是否能继续充当地方经济发展的主力军和先锋队，继续承担地方经济建设的重大任务，其治理结构、资产负债、运营管理、融资利率、偿债风险、退出转型等问题，已成为中央和地方各级领导关注的重点。鉴于国家审计的监督地位与法定职责，当前对“融资平台”能否成功转型退出，限期清零，开展国家审计监督，发挥建设性作用，具有重要意义。

二、地方政府融资平台存在的问题及表现形式

（一）违规过量过多举债，增加隐性债务，存在重大风险隐患，引发中央高度重视

地方政府举债合法渠道是发行地方政府债券，但受国家政策、经济周期、行业环境等多种因素制约影响，一些地方政府违法违规举债形成庞大政府隐性债务，引起中央高度关注，为了防范地方政府债务风险，近些年人民银行、财政部等通过严厉监管初步遏制隐性债务增长势头，但违规举债仍时有发生。违规举债主要表现为部分平台公司通过信托、委托贷款、融资租赁等方式举债，将资金挪用于房地产开发、投资理财等；部分平台公司举债资金未纳入统一的管理和监督，管理水平低下，造成资金浪费和流失；部分平台公司对债务管控不严，大量违规举债，造成政府隐性负债增加过多过快，影响地方经济发展。

2023年11月6日，财政部公开8起隐性债务问责典型案例，涉及22个市县，涉及新增隐性债务约460亿元。在财政部披露的8个案例中，湖北和广西两地涉及新增隐性债务规模较大，均超百亿元，手法均为让国企替政府垫资做事。2026年6月28日，中央纪委办公厅公开通报3起政绩观偏差问题，其中浙江省杭州市萧山区利用2家融资平台违规新增地方政府隐性债务、在债务未清零的情况下虚假退出。2022年以来，杭州市萧山区安排所属2家融资平台通过虚构合同、虚增资产价值等方式向金融机构融资，实施市政道路、征地拆迁、环境改造等公益性项目，形成大量地方政府隐性债务。其中7.38亿元是锁定2023年3月31日存量地方政府隐性债务后又违规新增的。

（二）融资成本较高，财政负担加重，引发债务违约，影响地方经济建设和发展

目前，很多融资平台的贷款年利率一般都在5%-6%之间，远高于同期银行贷款利率。部分平台公司的贷款成本在10%以上，融资成本较高。在地方财政收入增长放缓的背景下，融资平台的资金链断裂风险加大，债务违约时有发生，不利于地方政府债务压缩出清工作的推进，一定程度上引发地方金融安全和金融风险。根据《经济观察网》2023年3—5月城投债务专题报道，江苏淮安清江浦区某融资平台公司成本控制不严，存在超过当地政府确定的融资成本上限或压线融资、以存单质押或支付第三方财务顾问服务费等方式增加融资成本等，近三年有16笔共46.92亿元的非标融资综合成本超过当地政府确定的融资成本上限8%。三年来“融资平台”通过配存质押再贷、银票贴现、支付财务顾问费或服务费等方式支付银行利差7.92亿元，融资中介机构收取居间费用1.24亿元。2025-2026年，山东、河南两省多地发生非标债务违约，‌山东省‌票据逾期数量居全国前列，潍坊、淄博、菏泽等部分区县平台出现多次逾期或二次违约，潍坊滨城投资、公信国资等出现票据逾期，淄博博山、高密等地定融产品曾发生停付或分期兑付中断。‌河南‌省县域平台化债压力大，登封、商丘等地个别平台因担保链断裂或资金周转问题引发诉讼及失信记录，登封建投因对外担保连带逾期被列入失信名单，部分县域平台通过“月兑本金”等方式缓释压力，但存在协议履行不确定性问题。债务违约导致地方融资成本升高、融资难度加大，影响经济发展。

（三）部分平台公司缺乏经营性收入，过度依赖财政补贴，转型退出困难或虚假转型

地方政府“融资平台”虽然有政府背景和地方资源，但是在经济增长放缓的大环境下，经营性收入占比较低，财政补贴较多，收入增长不稳定，补贴随着地方卖地收入下滑严重迅速减少，造成偿债能力较弱，不但有引发债务违约的风险，还造成执行“150号”文件限期退出清理的困难。部分平台公司存在为了融资而进行过度举债的行为，债务本身并不产生现金流，承担市政道路、公园、水利、公益安置房等无收益项目支出，几乎无经营性现金流，还要支付沉重的利息。有的平台公司资产负债率过高风险较大，存在超过资产负债率警戒线。个别的平台公司已经资不抵债，收入无法覆盖成本，靠借款维持运转。有的平台公司被要求加快转型退出，作为考核任务，定下清理退出时间表、路线图，到期未达要求搞虚假退出等问题。根据行业内部数据，如安徽某集团旗下公司因经营不善，资金成本及管理费用居高不下，连年亏损，2020年收入0.44亿元、成本费用1.25亿元；2021年收入0.53亿元、成本费用1.36亿元；2022年收入0.4亿元、成本费用1.1亿元。2022年末资产负债率高达138%。江苏某地某集团54家下属企业资产负债率超70%，其中21家超过100%。这些平台公司，自身经营已经不能正常开展，利用自身能力还债已经几无可能。上述2026年6月28日，中央纪委办公厅公开通报3起政绩观偏差问题，其中2024年12月，杭州市萧山区在上述隐性债务未清偿的情况下，向上级政府部门虚假报告2家融资平台隐性债务已全部清零并退出，影响防范化解政府债务风险政策落实成效。2026年6月23日，审计署发布《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，一组亮眼数据与一系列违规问题形成鲜明对照：2025年2万亿元置换隐债专项债券全部发行完毕，全国超82%融资平台完成退出；但审计抽查50个县却发现，6县9家平台虚假退出、15县绕道国企违规新增隐性债务41.97亿元，4省通过台账删改、国企垫资等手段虚减债务66.82亿元。以上表明，“融资平台”债务化解，清理退出，转型升级工作依然压力很大。

（四）法人治理结构不完善，政府干预严重，职能定位模糊，难以适应市场经济变化

目前，多数“融资平台”公司没有按照2015年8月党中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》等一系列1+N文件要求，完善法人治理结构，建立健全公司股东会、董事会、监事会、经理层工作议事规则，从管资产向管资本转变。少数平台公司存在政府干预多、管理水平落后、人员流动性大、专业化程度低、业务流程不规范、内控机制失效、信息披露不及时、运营管理制度不健全等问题，已经严重影响了平台公司自身的可持续发展。部分平台公司违规使用资金，甚至挪用公款，造成了严重的损失，搞利益输送，行贿受贿，涉嫌犯法犯罪问题。个别平台公司资金使用不规范，没有发挥资金效用，有的与民间资本成立多个合资公司，缺乏有效管理，导致资金流失，被占用被骗走，有的投资私募基金等高风险领域。根据非公开整改巡查资料，2020年至2023年6月末，江苏某地平台公司新增融资中有5.36亿元投入6个私募基金。淮安市某公司前总经理娄某，擅自作主将公司改制职工股股金700万元斥借给合作单位，导致资金被骗。江苏某地城市交通控股集团为解决城区道路汽车乱停乱放问题，斥资800万元建设城区道路智慧停车系统，建成后，由于停车费定价过高，并且继续沿用人工收费，导致城区居民不愿意将车停在停车位上，大量停车位长期空置，两年来，所收取费用仅能维持收费员工资支出，不得不连续两次下调停车费收费标准，群众称之为“吸眼球”工程，既没有解决乱停车问题，所投资的800万元两年来也没有产生效益。

三、地方政府融资平台审计应当发挥的建设性作用

开展“融资平台”治理和国家审计监督，地方党委审计委员会、审计机关要坚持依法审计，围绕融资平台公司2027年6月末限期清理退出转型目标，深入贯彻2023年10月30~31日中央金融工作会议“坚持金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分，要加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范金融风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展”精神，发挥国家审计监督的建设性作用。要强化审计整改，依法剥离平台公司政府融资职能，妥善分类处置存量政府性债务，防范化解隐性债务风险。创新项目运作模式，坚持“脱虚向实”，推进平台公司实体化运作。创新融资方式，积极引进民间资本参与混改，规范平台公司市场化运作。加强对平台公司的监督管理，完善公司法人治理结构，规范信息披露行为，建立现代企业制度。从国家审计监督视角出发，平台公司应做好以下几个方面的工作。

（一）“融资平台”要建立科学的决策机制和监督机制，完善法人治理结构，防止“一言堂”现象的发生

地方党委审计委员会、审计机关要督促检查“融资平台”建立健全制度，加强内部控制流程和内部审计制度建设，在决策机制上，要健全董事会、监事会、经理层和党委会的议事规则与决策程序，明确权利、义务和责任，形成各司其职、各负其责、相互制约、相互协调的工作机制。在监督机制上，要建立完善的审计制度，将融资平台纳入审计范围，重点关注法人治理结构是否健全、国有资产管理是否规范。在党委会人选上，要保证党委会成员均具有相应的任职资格，确保党委会与董事会、监事会的决策机制相互配合、相互制约、相互促进。同时，还要在董事会下设立战略委员会、审计委员会和提名薪酬委员会，加强对“融资平台”经营状况和财务情况的审查，并就有关重大事项提出建议，在公司发展方面，减少政府过多干预。

上述所举事例中，如果“融资平台”法人治理结构完善，决策机制科学合理，论证调研充分有效，“三重一大”决策机制贯彻执行到位，“一言堂”、个人擅自作主决策的乱象就会受到限制，就很程度上避免平台公司将新增融资投入私募基金、借出职工股本金打水漂和路边停车收费系统投资收益比极低的事情。

（二）“融资平台”要规范信息披露，严守法律法规和财经纪律，不得财务造假和违反规定进行信息披露

近年来，随着相关“融资平台”财务造假、虚增资产、包装融资、违规举债、虚假并购、甚至造假上市等违法违规案件的查处和曝光，破坏了地区形象，提高了融资发债难度。2026年，根据交易所公司债券信息系统的公开资料，因信息披露违规和财务帐表问题，2026年6月1日至6月26日共有11只首发公司债券终止审核，合计金额为90.8亿元。从公司名称、历史沿革和营业范围等信息看，被终止的首发债券发行人均属于产投公司的类型。从发行人的行政级别来看，本次终止的发行人以区县级为主，也有省级企业；从企业主营业务来看，涵盖产业发展、产业投资、旅游投资、控股集团、投资集团、城市发展等多种类别；从申报产品类型来看，包括非公开发行公司债券、科技创新公司债券、乡村振兴公司债券、绿色公司债券等；从审核时间来看，本次终止审核项目最长的审核时间为11个月，最短的3个月，公司债券整体审核效率非常之高。

因此，审计机关加强对信息披露的规范性、真实性开展审查，当前显得尤为重要。重点做好以下内容的核查：建立健全平台公司信息披露制度，明确披露主体、内容、时限等。规范信息披露格式，在规定时间内按照要求完成信息披露工作。完善信息披露内容，要对各项业务进行全面梳理，确保各类数据真实、准确、完整。加强对重要事项的披露，在定期报告中要将重大事项进行详细说明，尤其要注意对债务规模变化、资产变动等情况进行披露。加大对违法违规行为的曝光力度，关注重大问题整改工作。提高运营透明度，严格按照规定及时、准确、完整地向公众披露信息。

（三）“融资平台”要加强风险预警，严格执行财政国资等部门关于防范金融风险，强化金融安全的相关规定

当前国际形势复杂多变，主要大国之间竞争斗争相互交杂，俄乌冲突、美伊中东石油战争、中美贸易摩擦、金融战、汇率战逐渐从地下走向半公开化，叠加全球经济在“后疫情”期间增长缓慢，复苏乏力，消费低迷，各主要经济体都面临经济发展迟滞和金融动荡的隐患。此时此该，党中央、国务院在分析论证当前国际经济形势和国际关系的基础上，首次提出金融安全的理念，并将金融安全上升为国家战略，作为经济安全核心的重要内容。2024年2月末，根据票交所和DM债券数据库公开数据，云南、贵州、山东、江苏、陕西等地多个地方政府“融资平台”票据逾期合计57.4亿元。其中云南省昆明市城投信托逾期约6.5亿，主动向结对帮扶城市上海求助，请求上海给予资金救助，借钱还债。陕西省某市财政部门将历年来市内国资企业、下属县区所欠资金60多亿元明细发布在网站、报刊上，公开要求欠钱部门、单位还钱。贵州省某县所欠债务达360亿元以上，全年财政收入不够偿还所欠债务的利息，只能求助上级部门介入协调解决。尽管“融资平台”是地方政府推动地方经济建设的重要抓手，对促进地方经济发展起到了积极作用。如果“融资平台”盲目举债、过度负债，容易造成资金链断裂、增加地方政府债务风险，造成金融安全隐患，增加地方经济发展的不确定性。

审计机关要围绕“融资平台”债务资金偿还“风险预警、风险防范”的目标要求，深入贯彻落实中央金融工作委员会、财政国资等部门的要求，既要稳债务，防止违规过多举债，更要防风险，强化金融安全，加强对“融资平台”金融风险防范工作的审计监督，具体关注以下几个方面：检查督促“融资平台”严格贯彻落实上级要求，建立和完善防控机制，落实监管要求，加强金融安全，强化内部控制制度建设，及时发现违规举债行为，排查金融风险隐患。促进建立“融资平台”风险预警机制，通过财务报表进行分析，建立风险预警制度和规定。通过实地调研，了解生产经营、债务结构和偿债能力等，及时发现是否存在偿债压力较大的问题。向相关人员了解真实情况，及时摸清项目计划和具体进度，了解项目资金安排，掌握平台公司化债转型、限期清理退出的困难等。

（四）“融资平台”要多措并举，主动融入中央一揽子化债方案，减轻偿还压力，发挥资源优势，争取限期转型退出

根据财政部、国家发改委、证监会于2024年8月27日联合发布150号文，要求所有符合条件的融资平台最迟应于2027年6月末完成退出程序。逾期未退出的平台，将由省级政府进行认定后向主管部门申请退出名单。同时，中央政府通过新增债务规模、加大专项债券发行比例、改革地方政府债券发行主体和审批权限等多项举措，对地方政府“融资平台”转型退出工作作出了系统性安排，并出台促进地方政府化债一揽子方案，开展地方政府第四轮化债工作。如针对“融资平台”承担的政府公益性支出、过度举债、利率过高、经营性收入增长慢、偿债能力较弱等问题，审计署开展多轮地方政府债务审计工作，摸清债务总数，甄别新增隐性债务数量。财政部门建立债务管理系统，定期上报地方政府债务增加数额，限定时间严禁新增隐性债务。全国人大依法定程序，批准新增债务数额，将债务管理规范化制度化法治化。2023年10月份，中央批准一万亿的特殊金融债券，用于偿还地方政府“融资平台”多年来累积的存量欠款。2024年底，全国人大常委会出台12万亿元化债“组合拳”，其中包括新增6万亿元政府债务限额（2024-2026年每年2万亿元），专项用于置换存量隐性债务。截至目前，全国已有27个地区披露了拟发行特殊再融资债券，已发行及拟发行金额达12049.3527亿元。其中，贵州、云南、内蒙古披露的拟发行特殊再融资债券总额突破了1000亿元，分别为1447.5592亿元，1256亿元、1067亿元，天津、吉林、辽宁、重庆、湖南、广西、安徽披露的拟发行特殊再融资债券总额突破了500亿元，分别为975.55亿元、892亿元、870.42亿元、726亿元、643.2554亿元、623亿元、620亿元。以上举措，有力减轻了债券偿还压力。

审计机关要主动服务“融资平台”，协助对接银行、信托、融资租赁等部门，利用银行利率下调的有利时机，开展化债工作：一是重新签订借款合同，将还款利息降下来，二是协调借款机构，借新还旧，将原先借款置换出来，减轻还本付息的负担。比如贵州省某市“融资平台”与银行签订协议，双方同意将借款本金10多亿元借款期限展期20年，同时下调借款利率，并且20年内只需要偿还利息，20年后再偿还本金。目前，在审计机关指导下，多地政府“融资平台”积极对接银行、信托等债权机构，降低利率，缩短还款期限，部分提前还款，减少利息负担近万亿元。

审计机关要监督“融资平台”根据相关要求和财政部一揽子化债计划，将其承担的公益性项目支出债务纳入政府预算管理，通过政府预算安排、财政拨款或注入股权等方式，保障公益性项目建设支出和融资平台公司自身债务偿还，促进平台公司能够按要求限期转型退出。具体的债务偿还途径包括：一是通过财政预算安排、注入土地资产和股权划拨等方式偿还；二是通过项目收益、经营性收入偿还；三是通过政府购买服务和PPP项目等方式偿还。四是通过借贷双方友好协商，通过展期、下调利率、延长还本付息期限来迟缓偿还等。目前，地方政府已经操作偿还债务的方式主要有：一是直接注入优质资产，壮骨强筋，如宜宾市国有资产经营有限公司模式，2016年8月，宜宾市国资委将所持四川省宜宾五粮液集团有限公司49%的股权无偿转至宜宾市国有资产经营有限公司，截至2017年3月末，宜宾国资直接和间接持有五粮液集团股份的比例为56.07%。二是加大政府财政补贴支出，不同政府的支持力度虽然不同，但几乎都给予较大的支持，2016年合肥市建设投资控股（集团）有限公司获得政府的财政补贴为386.67亿元，杭州市城市建设投资集团有限公司，2016年收到政府补助（包含政府购买服务专项补助）和税收返还合计31.18亿元。三是利用自身优势，发展壮大实业，如2016年，合肥市建设投资控股（集团）有限公司下属子公司合肥建投实业经营业务板块的收入为106.34亿元，占营业收入的57.14%，公司的实业板块包括两家上市公司，合肥百货大楼集团股份有限公司和合肥丰乐种业股份有限公司，其中百货零售业务的收入为94.16亿元。实际上，这些实业已成为主业的公司已不是传统意义上的平台公司，初步完成转型退出工作，符合中央150号文设定的退出路径与退出期限。

（五）审计机关要突出问题导向，加大审计力度，揭露违纪违规问题，移送一批违纪违法案件

在开展“融资平台”审计时，要提高政治站位，深刻领悟中央金融工作会议精神，认真贯彻落实中央关于化债一揽子方案、防范金融风险和加强金融安全的会议精神和要求，要从全局的角度和维护金融安全稳定的目标要求出发，勇于揭示违规行为，查处违纪违规问题，向纪检监察机关移送重大违纪违法案件线索。

2020年以来，审计署按照中央部署要求，重点围绕新增债务、资金使用、融资费用、项目绩效等内容，加大对地方政府债务资金管理使用情况的审计力度。除审计外，各级巡视巡察部门和审计整改回头看检查工作也将此作为重点内容。从最开始的集团层面到区域公司层面再到各个垂直管理经营条线，频率越来越高，合规经营日趋从严。

主要从以下几个方面从严监督：一是加大对违规退出行为的通报力度。2026年6月23日，审计署发布《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，一组亮眼数据与一系列违规问题形成鲜明对照：2025年2万亿元置换隐债专项债券全部发行完毕，全国超82%融资平台完成退出；但审计抽查50个县却发现，6县9家平台虚假退出、15县绕道国企违规新增隐性债务41.97亿元，4省通过台账删改、国企垫资等手段虚减债务66.82亿元。二是加强对平台公司弄虚作假违规行为的通报。2026年6月28日，中央纪委办公厅公开通报广西壮族自治区南宁市利用国有企业自有资金循环空转虚增财政收入违规问题。2024年，南宁市对以前年度无偿划拨给3户市属国有企业、已用于公益性项目和基础设施建设的15宗土地，直接修改《国有建设用地划拨决定书》，将决定书中原本为0元的“划拨价款”，修改为84万元至5亿元不等，再向3户企业收取所谓“划拨价款”。财政部门在收到3户企业用自有资金上缴的“划拨价款”并计入财政收入后，再以征地补偿款名义返还企业。如此循环空转，其中1宗土地最多达18次。通过上述方式，南宁市共虚增2024年财政收入28.3亿元。三是对骗取挪用债务资金进行曝光处理。2026年6月28日，中央纪委办公厅公开通报甘肃省酒泉市新城区骗取超长期特别国债资金建设景观工程问题。2024年5月，酒泉市新城区开发建设管理委员会为建设体育公园水系景观工程，在明知该项目未纳入国土空间规划，也未按要求编制内涝防治设计文件的情况下，通过将“伴行步道”包装成“检修路”、将“水系补水”项目包装为“水污染治理”项目等方式，将体育公园水系景观工程包装为“雨洪行泄通道及水污染治理”工程，申报并获得城市地下管网超长期特别国债资金5595万元。2025年底工程完工，其中动用3816万元修建的种植岛、观景平台等景观工程，不仅未实现建设目标，反而严重妨碍雨洪行泄功能发挥。四是坚持移送违纪违法违规案件线索。据公开资料显示，2022年5月以来，审计署共发现并移送重大违纪违法问题线索300多起，涉及1800多人，问题主要集中在资产管理混乱、金融机构业务违规和国有资产安全方面。这些问题线索已依纪依法移交有关部门进一步查处，有关地方、部门和单位须按要求落实整改。

（六）开展研究型审计，坚守审计质量生命线，督促被审计单位加强整改，促进平台限期转型退出，发挥审计建设性作用

要主动适应新形势新变化新任务，担当作为，要改变以往传统审计的思维方式，不做“事后诸葛亮”，要坚持研究型审计思维，强化教育培训，应用现代科技，人工智能AI，学会大数据分析和科技强审，积极应用审计署“金审工程”三期系统，学会使用共性模块、算法、工具、组件、法规库、审计指南等开展智慧审计。

开展研究型审计，要注重提升审计质量。审计质量是审计工作的生命线，不断提高审计质量已成为推动审计事业不断向前发展的不竭动力。在“融资平台”的审计中，应从以下三个方面提升审计质量：一是确定审计重点，全面把握平台公司业务范围和主要经营内容。对于融资方面，应重点关注是否存在以新债还旧债的行为；对于资产方面，应重点关注是否存在虚假注资、虚假转让股权等问题。二是强化现场审计，严格执行审计程序，在项目实施阶段，要按照国家有关规定对相关情况进行核实和调查，加强对审计工作底稿的复核，确保其内容完整、表述清晰、反映事实清楚、分析准确。三是要加强审计整改，注重与平台公司沟通协调。审计机关要督促平台公司对查出的问题按要求整改，并会同相关行业主管部门、监管监督部门如发改、财政、金融监管、建设、交通、水利、卫健等相关单位各司其责、各负其职，发挥各自职能优势，共同推进整改工作。

开展研究型审计，要突出查出问题导向。审计过程中要步步深入，抽丝剥茧，不仅仅是列示问题，还要进一步点明问题产生的主要环节和原因。一是在反映“违规经营”问题时，不但指出违规经营主要集中在“股权收购”“项目投资”等方面，点明造成亏损及风险的原因主要是“违规决策”（合规经营问题）、“管控不力”（经营效率问题），还要阐明是“境外经营存在亏损风险”的问题，明确指出“违规收购境外公司股权和矿产资源仍是主要‘出血点’”。二是在反映“违规举债”时，不但列示相关的问题，要详细到具体的借款方，利率，金额、用途，信用担保、抵押物，偿还方式等各个环节发生的问题和责任人。三是在移送违纪违法违规案件线索时，要查清违纪违规事实，违反的法律法规条文，违反相关法律法规的原因，并向具有管辖权的执纪执法机关移送。

开展研究型审计，要指导平台限期退出。一是严禁新增政府隐性债务，2015年1月1日，新《预算法》正式实施，亮点之一是允许政府直接发行债券，地方政府不能再通过融资平台或企业渠道举债。2018年开始，要求落实属地责任，终身问责，倒查责任，严禁地方政府借助平台公司通道新增隐性债务。二是规范对外投资与联合经营，平台公司可以利用资源优势、特许经营权、引进社会资本等形式对外投资，或成立联合经营公司，市场化运营有经营收入的项目，如利用城市公共资源投资停车场、利用旅游资源投资景区景点开发、利用特许经营权开展废旧电池回收等项目，必须严格遵守“三重一大”事项决策程序，规范决策行为。三是鼓励设立产业引导基金、产业投资基金，投早投小投硬实力科技型公司。按照上级规定，各地平台公司不仅壮大主营主业，还依照规定设立产业引导基金和产业投资基金，开展股权投资。如近年来，合肥市国资委组织下属政府平台公司出资设立产业投资基金，成功投资多个科技项目。截至2026年6月，据合肥市官方公开数据，全市市属国资产业基金总盘（十四五末官方口径）基金数量超170只，注册总规模2800亿元，实缴到位资金1400亿元，政府出资撬动社会资本平均放大1:4以上，全体系累计带动产业总投资超8400亿元，累计投资项目2100+个，落地13个百亿级产业项目，战新产业累计投资近2000亿元，成功投资新能源蔚来汽车，芯片长鑫存储、智能手机芯屏京东方、人工智能科大讯飞等重特大项目，投资收益超百亿元，股权价值超千亿元，有力促进平台公司转型限期退出融资功能。

四、结语

对“融资平台”开展规范治理、转型退出要从多个角度出发，审计机关要发挥建设性作用，强化审计监督力度，拓宽监督深度与宽度，督促平台公司建立健全相关管理规定，完善信息披露等。要会同有关单位和部门加强贯通协作，对“融资平台”存在的问题提出整改建议，共同推进整改。地方政府要加大对“融资平台”的扶持力度，通过注入优质资产、税收返还、财政补贴、政策帮扶、项目优先等渠道和方法，做大做强做优，强筋壮骨，促进转型升级，利用自身资源优势、管理运营能力，市场化运营和管理收益性项目，切实依靠自身能力形成持续性收入，最终能按150号文件要求在2027年6月末限期退出，成为市场化经营主体。此外，审计机关还要督促平台公司贯彻落实上级部门和监管部门的要求，建立和完善相关的监管机制和风险防范机制，持续为平台公司转型工作保驾护航，发挥审计的建设性作用。

【作者简介】葛成亮（1974—），男，江苏淮安人，硕士，审计师、会计师，淮安市审计局法规处处长，主要研究方向：财政审计、金融审计、绩效审计和国家重大政策落实情况跟踪审计。

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